燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度優(yōu)于原來的公有制企業(yè)壟斷經(jīng)營制度，但實(shí)行多年來其弊端也日漸凸顯，繼續(xù)實(shí)施該制度的合理性和合法性也越來越受到質(zhì)疑。2011年國家頒布了《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，對城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營實(shí)行許可證制度。該條例頒布后，福建等省份繼續(xù)保留了管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度。筆者以福建省為例，分析城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的實(shí)質(zhì)和特征，進(jìn)而研究了其對市場績效的影響，并給出經(jīng)營制度改革路徑的建議。

1 燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的特征

按照2011年國家頒布的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定，國家對燃?xì)饨?jīng)營實(shí)行許可證制度，從事燃?xì)饨?jīng)營的企業(yè)只要滿足相關(guān)的規(guī)定，就可以經(jīng)營燃?xì)鈽I(yè)務(wù)，包括城鎮(zhèn)管道燃?xì)狻⑵嚰託?、工業(yè)供氣等。福建省在此條例頒布后繼續(xù)實(shí)施“管道燃?xì)饨?jīng)營實(shí)行特許經(jīng)營制度”的規(guī)定。按照福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制訂的《福建省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本(2009版)》規(guī)定，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)是指“在特許經(jīng)營期限和特許經(jīng)營地域范圍內(nèi)獨(dú)家建設(shè)、運(yùn)營管道燃?xì)庠O(shè)施，以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)?，并收取費(fèi)用的權(quán)利”。具體來講，福建省的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)有以下特征。

1)在一定地域范圍內(nèi)獨(dú)家建設(shè)和運(yùn)營管道燃?xì)狻＿@一特征表明管道燃?xì)饨?jīng)營具有明顯的排他性，在特許經(jīng)營范圍內(nèi)只有唯一的供應(yīng)商，具有壟斷性質(zhì)。具體來講，工業(yè)供氣、汽車加氣、分布式能源等燃?xì)忭?xiàng)目即使具有明顯的私人物品特征，但只要以管道形式輸送燃?xì)?，就得受特許經(jīng)營權(quán)的制約，由擁有燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營。

2)以非管道形式供應(yīng)燃?xì)獠皇芴卦S經(jīng)營權(quán)制約。以槽車輸送氣源的LNG加氣站和L-CNG加氣站，在企業(yè)廠區(qū)內(nèi)建設(shè)的LNG氣化站和分布式能源等，沒有通過市政管網(wǎng)輸送天然氣，不受特許經(jīng)營權(quán)的制約。

3)不可轉(zhuǎn)讓和出租。在存在交易成本的前提下，產(chǎn)權(quán)的初始分配將對資源配置效率產(chǎn)生影響。燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)“不可轉(zhuǎn)讓、出租”的制度設(shè)計(jì)，沒有充分考慮市場的不確定性，一旦形成沒有效率的初始產(chǎn)權(quán)分配，就無法通過市場機(jī)制進(jìn)行修訂和矯正。

特許經(jīng)營權(quán)是排斥管道燃?xì)飧偁幷叩闹贫缺趬荆彩窃黾痈偁幷吖獬杀镜闹贫燃湘i，其實(shí)質(zhì)上造成了特許經(jīng)營范圍內(nèi)燃?xì)夤?yīng)的壟斷。燃?xì)夤艿谰哂凶匀粔艛鄬傩?，允許獨(dú)家經(jīng)營，但要由政府統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)管和定價(jià)。居民燃?xì)饩哂袦?zhǔn)公共物品屬性，應(yīng)該由政府定價(jià)并保證供氣量。而非居民燃?xì)庥脩?，包括工業(yè)用氣和汽車加氣等，是典型的私人物品，應(yīng)放開市場準(zhǔn)入，允許多主體供氣。因此應(yīng)根據(jù)物品的屬性而非供氣方式進(jìn)行分類管理。

2 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的弊端

管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)排斥外來競爭者，增加競爭者的進(jìn)入成本，成為一些壟斷燃?xì)饨?jīng)營商維護(hù)既得市場利益的“保護(hù)傘”，其弊端不可小視。

2.1 夸大業(yè)務(wù)覆蓋范圍

最典型的是將燃?xì)馄嚰託鈽I(yè)務(wù)納入特許經(jīng)營范圍。按照《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定，以管道形式輸送燃?xì)獾钠嚰託庹臼芴卦S經(jīng)營權(quán)制約，而非管道形式輸送燃?xì)獾钠嚰託庹?LNG和L-CNG加氣站)實(shí)行經(jīng)營許可制度，符合經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的主體都可以經(jīng)營汽車加氣業(yè)務(wù)。然而，一些地方的特許經(jīng)營協(xié)議將所有的加氣站業(yè)務(wù)納入特許經(jīng)營范圍，與相關(guān)法律法規(guī)沖突，約定無效。

2.2 夸大地域覆蓋范圍

在實(shí)際過程中，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)通常以城市中心城區(qū)、縣城區(qū)或工業(yè)區(qū)等為單位劃定特許經(jīng)營地域范圍。一些燃?xì)饨?jīng)營商利用信息優(yōu)勢，通過各種方式夸大管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的地域范圍，由城市中心城區(qū)擴(kuò)大到下屬各縣城，或者從縣城擴(kuò)大到各工業(yè)園區(qū)，其目的就是將更多的區(qū)域納入其特許經(jīng)營范圍之內(nèi)。

2.3 軟性抵制競爭者

通過限制審批、政府游說等方式阻擾其他燃?xì)饨?jīng)營主體進(jìn)入市場。例如政府以扶持新興產(chǎn)業(yè)的名義將其行政管轄區(qū)域內(nèi)汽車加氣站經(jīng)營權(quán)賦予給已取得特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)饨?jīng)營商，利用行政審批等手段阻擾競爭企業(yè)項(xiàng)目的報(bào)批報(bào)建。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的執(zhí)行偏差，隨著LNG資源引入福建以來愈演愈烈。2008年莆田L(fēng)NG接收站開始供氣，天然氣的經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等優(yōu)勢逐漸得到顯現(xiàn)和認(rèn)可，市場規(guī)模擴(kuò)大，燃?xì)饨?jīng)營效益提高，但特許經(jīng)營權(quán)的弊端也凸顯出來：一方面，燃?xì)饨?jīng)營商千方百計(jì)獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，并有意夸大特許覆蓋范圍;另一方面，一些地方政府將特許經(jīng)營權(quán)作為招商引資的籌碼，背離了特許經(jīng)營制度設(shè)計(jì)的初衷，也與居民管道燃?xì)夤媒?jīng)營的原則相違背。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度，在政府的“有意之舉”與企業(yè)的“逐利行為”共同作用下，進(jìn)一步破壞了燃?xì)饨?jīng)營市場的健康發(fā)展。

3 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)對市場績效的影響

3.1 供需的脫節(jié)

一方面，泉州、漳州等地工業(yè)用戶“求氣若渴”，亟待用天然氣替代電、液化石油氣等能源，但另一方面，福建省卻有大量的天然氣不遠(yuǎn)千里通過槽車運(yùn)到省外，市場供給和需求未有效地銜接。2012-2015年，福建每年向省外輸送LNG(4～5)×108 m3，但泉州、漳州等地陶瓷企業(yè)卻仍然使用成本更高的液化石油氣。導(dǎo)致這種情況的直接原因就是燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的阻礙。當(dāng)?shù)厝細(xì)饨?jīng)營商限于資金、運(yùn)營能力等制約，無法滿足市場的需求，而擁有資源、運(yùn)營能力的企業(yè)卻無法獲得特許經(jīng)營權(quán)，只能將天然氣銷往省外。

3.2 價(jià)格的畸高

按照福建省物價(jià)局的規(guī)定，福建省管道燃?xì)獬鞘虚T站價(jià)和居民燃?xì)鈨r(jià)實(shí)行政府定價(jià)，非居民燃?xì)鈱?shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。2013年，福建省天然氣城市門站價(jià)合同內(nèi)氣量價(jià)格為2.443元/m3，合同外氣量價(jià)格為3.889元/m3;終端非居民用戶燃?xì)鈨r(jià)格不得超過4.2元/m3。而實(shí)際執(zhí)行情況是：福建省內(nèi)中小型工業(yè)用戶燃?xì)鈨r(jià)格普遍為(4～4.2)元/m3，并且要繳納數(shù)萬到數(shù)十萬，甚至幾百萬元的管道“開口費(fèi)”，燃?xì)饨?jīng)營商利用壟斷優(yōu)勢獲得可觀的利潤。而汽車加氣業(yè)務(wù)早已突破政府指導(dǎo)價(jià)，2013-2014年，加氣價(jià)格普遍為(4.2～4.5)元/m3，廈門的出租車加氣價(jià)格更是達(dá)到了(4.9～5.2)元/m3;并且燃?xì)饨?jīng)營商還對加氣車輛實(shí)行歧視性定價(jià)，公交車價(jià)格最低，物流車輛價(jià)格較高，而過路車輛價(jià)格最高，一度達(dá)到5元/m3以上。

3.3 業(yè)務(wù)的不均衡

受特許經(jīng)營權(quán)的限制，一些燃?xì)饨?jīng)營商無法經(jīng)營城市燃?xì)狻⒐I(yè)供氣等業(yè)務(wù)板塊，涌向了汽車加氣業(yè)務(wù)，導(dǎo)致了一些市場的供過于求。以三明市為例，其郊區(qū)和周邊縣城從2013年至今共建成固定加氣站6座，另有箱式加氣站3座，日供氣能力超過10 × 104m3，但實(shí)際日加氣量不到3 × 104m3。相反三明公交和出租加氣車輛集中的城區(qū)，目前只有1座加氣站運(yùn)營，加氣站業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡。

4 燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度改革的路徑

相對于原有公有制企業(yè)壟斷經(jīng)營的作法，燃?xì)馓卦S經(jīng)營制有利于突破體制障礙、引入社會(huì)資源。但隨著市場的擴(kuò)大，這種產(chǎn)權(quán)制度安排弊端也日漸凸顯，甚至有福建省政協(xié)委員質(zhì)疑燃?xì)馓卦S經(jīng)營的合理合法性。在國家大力推進(jìn)油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大背景下，福建管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度亟需改革。

4.1 特許經(jīng)營權(quán)改革的方向和時(shí)間表

改革的方向?yàn)椋阂环矫嫱Ｖ固卦S經(jīng)營權(quán)覆蓋范圍的擴(kuò)大，未授出特許經(jīng)營權(quán)的地區(qū)，應(yīng)該停止授出，已授出特許經(jīng)營權(quán)的地區(qū)應(yīng)明確特許經(jīng)營的地域和業(yè)務(wù)范圍，防止繼續(xù)擴(kuò)大;另一方面明確特許經(jīng)營改革的時(shí)間表，明確各利益方的預(yù)期，減小對特許經(jīng)營制度改革的阻力。

4.2 壓縮特許經(jīng)營范圍

燃?xì)饨?jīng)營商可繼續(xù)保留特許經(jīng)營權(quán)，獨(dú)家建設(shè)城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)，并排他性地?fù)碛袑用窈凸眯再|(zhì)用戶供氣的權(quán)利。但要放開工業(yè)供氣、汽車加氣等燃?xì)饨?jīng)營板塊的市場準(zhǔn)入。大型終端用戶可以直接從氣源方供氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務(wù)并收取管輸費(fèi)，管輸費(fèi)要考慮到對特許經(jīng)營權(quán)投資的補(bǔ)償。

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施的非歧視性第三方準(zhǔn)入

業(yè)務(wù)終端的競爭必須要有氣源的多樣化和多氣源輸送渠道為前提和基礎(chǔ)。中國石油西三線入閩段將于2016年開始供氣。福建省應(yīng)徹底貫徹《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》精神，實(shí)行省級管網(wǎng)和LNG接收站的非歧視性第三方準(zhǔn)入政策，在渠道上支持多氣源供氣的競爭。同時(shí)在城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，允許大型用戶建設(shè)管網(wǎng)直接與省級管網(wǎng)相連，由氣源方直接向大型終端用戶供氣。

5 結(jié)束語

管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度實(shí)質(zhì)上造成了一定程度的壟斷，并隨著利益的擴(kuò)大愈演愈烈，造成了供需脫節(jié)、價(jià)格畸高、業(yè)務(wù)不均衡的負(fù)面影響，難以適應(yīng)燃?xì)饫貌粩鄶U(kuò)大的需要，其根本缺陷在于采用供氣方式而不是物品屬性進(jìn)行分類管理。這種弊端隨著燃?xì)馐袌龅牟粩鄶U(kuò)大而日益凸顯，因此福建省需要盡快明確管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的改革方向和時(shí)間表，放開第三方市場準(zhǔn)入，以實(shí)現(xiàn)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的共享。