中國應(yīng)保留一體化公司對基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，但是，控制權(quán)完全獨立，即采取類似歐盟ISO模式來拆分。

改革開放特別是新世紀(jì)以來，中國天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得顯著成績，卻也存在不少體制機制上的問題。國內(nèi)專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士對天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域(簡稱行業(yè)中游)改革的迫切性有不同認(rèn)識。有些人認(rèn)為，中國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍處于起步階段，未到亟需改革的時候，可以沿著現(xiàn)在的路子再發(fā)展發(fā)展;有些人則認(rèn)為，天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施已成為行業(yè)發(fā)展的主要障礙，必須抓緊推進改革。

中國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域到底存在哪些體制機制上的問題?這些問題對行業(yè)健康發(fā)展到底有多大影響?造成這些問題的原因是什么?搞清上述問題是改革決策的關(guān)鍵。

(一)第三方難以公平進入，強化壟斷格局

雖然2014年國家發(fā)展改革委頒布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行管理辦法》及國家能源局發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》對天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開放做出了明確規(guī)定，但是，中國天然氣主干管網(wǎng)、省級管網(wǎng)和液化天然氣(LNG)接收站總的來說尚未實現(xiàn)向第三方公平開放。

天然氣生產(chǎn)或進口主體(簡稱供氣主體)需要通過主干管網(wǎng)、省網(wǎng)或LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施將上游天然氣輸送給下游用戶。中國天然氣行業(yè)中游設(shè)施不對第三方公平開放，造成行業(yè) “中梗阻”。其他上游主體即使有氣也不能輸送給下游用戶。這基本上阻止了現(xiàn)有主體之外的其他供氣主體進入中國市場，強化了中國天然氣行業(yè)的供氣壟斷局面，造成相對低效和高價。

具體而言，目前中國對LNG接收站公平開放的需求較為迫切?，F(xiàn)在，LNG現(xiàn)貨較便宜，很多主體都想進口?，F(xiàn)有接收設(shè)施不開放使得廉價的國際LNG現(xiàn)貨無法進入國內(nèi)市場，下游用戶享受不到低氣價的好處。沿海省網(wǎng)不開放也造成了類似問題。目前，國內(nèi)對天然氣主干管網(wǎng)第三方公平開放的需求尚不太多，因為LNG接收站還沒有對外開放，上游供氣主體也相對較少。但是，隨著LNG接收站的開放以及建設(shè)主體和上游主體的增多，主干管網(wǎng)第三方公平開放的需求將日益增加。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施難以實現(xiàn)第三方公平開放是利益使然?；A(chǔ)設(shè)施具有一定自然壟斷性，不對外開放可以有效阻止其他供氣主體進入中國天然氣市場，現(xiàn)有供氣主體可借此霸占國內(nèi)市場，享受相對壟斷帶來的好處。

(二)輸配環(huán)節(jié)層級過多，收費過高

目前很多地方存在天然氣中間輸配環(huán)節(jié)過多、收費過高的問題。有些地區(qū)天然氣從省門站到用戶經(jīng)過6層輸配，層層加價。監(jiān)管機構(gòu)對輸配環(huán)節(jié)的成本監(jiān)管也不到位，核定輸配氣成本普遍偏高。這使得行業(yè)大部分利潤被中間環(huán)節(jié)拿走。如某省門站氣價為2.18元，但下游工業(yè)用戶氣價4.37元，中間環(huán)節(jié)增加了2.19元，增幅超過100%;另一省門站價2.17元，下游工業(yè)用戶氣價4.85元，中間環(huán)節(jié)增加了2.68元，增幅達123.5%。中間環(huán)節(jié)收費過高導(dǎo)致下游氣價和上游氣價脫節(jié)，下游用戶享受不到全球氣價下降的好處。終端氣價居高不下也導(dǎo)致天然氣作為能源產(chǎn)品的競爭力不足，市場發(fā)展受到很大影響。

輸配氣環(huán)節(jié)的另一個問題是城市燃氣壟斷。許多城市燃氣公司以特許經(jīng)營權(quán)等為理由，阻撓大用戶直供。有些地方政府因與城市燃氣利益關(guān)聯(lián)，也不支持大用戶直供。這導(dǎo)致大用戶配氣價格明顯偏高，影響了天然氣利用。

輸配層級過多和城市燃氣壟斷的原因也在于利益。增加一級輸送環(huán)節(jié)，地方市政企業(yè)就可加收一筆“過路費”，大家當(dāng)然趨之若鶩。城市燃氣公司通過綁定大用戶可收取較高的配氣費，獲益巨大。

此外，目前天然氣基礎(chǔ)設(shè)施特別是管網(wǎng)建設(shè)過程中存在地方積極性不高的問題。主要原因在于天然氣管網(wǎng)建成并運營后，有關(guān)稅費大多由管網(wǎng)公司注冊地收繳，管網(wǎng)經(jīng)過的其他地區(qū)鮮有收益。但是，這些地區(qū)卻一樣要為管網(wǎng)建設(shè)劃撥國有土地，并承擔(dān)管網(wǎng)建設(shè)過程中的征地拆遷協(xié)調(diào)、管網(wǎng)建成后的安全保護等工作。可謂“吃力不討好”。

(三)儲氣調(diào)峰設(shè)施缺乏，影響供氣安全

中國儲氣調(diào)峰設(shè)施相對較為缺乏，儲氣能力較弱。2015年底，中國建成儲氣庫(群)11個，工作氣量約55億方，約占全年天然氣消費量的3%，與世界平均的約15%差距較大。此外，中國城市天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施也比較缺乏。

天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和民生穩(wěn)定。2014年前，中國多地出現(xiàn)天然氣冬季保供困難的情況，主要原因就在于儲氣調(diào)峰設(shè)施不足。雖然近兩年天然氣供需形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，天然氣供應(yīng)相對充足，但是，在特定區(qū)域、特定時段，天然氣供應(yīng)仍難保障。如2015年底，北京市就因天然氣供應(yīng)不足而暫停工業(yè)用氣并限制公共建筑供熱用氣，造成不小的社會影響。

中國現(xiàn)階段儲氣調(diào)峰設(shè)施不足的主要原因是制度設(shè)計問題。目前，中國通過將儲氣庫建設(shè)和部分運營成本納入管網(wǎng)成本并計入管輸費等方式推動儲氣設(shè)施建設(shè)，支持力度不小，但是，效果較差。原因在于這些好處在儲氣庫建設(shè)前就已經(jīng)支付了，企業(yè)“落袋為安”，就失去了建設(shè)積極性。而因為價格管制，儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)運營本身是賠錢的，其他主體也沒有建設(shè)積極性。

綜上，可見中國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了行業(yè)進一步健康發(fā)展，也不利于實現(xiàn)高效、經(jīng)濟、安全穩(wěn)定地供應(yīng)天然氣的行業(yè)目標(biāo)。改革具有必要性和緊迫性。那么，到底應(yīng)該怎么改呢?總體思路可概括為“激”、“活”。

所謂“激”，就是制度設(shè)計上要激勵相容，即制度設(shè)計要使企業(yè)訴求和改革目標(biāo)相一致，說白了，就是使行業(yè)改革目標(biāo)在企業(yè)追求自身利益最大化的過程中自然實現(xiàn)。綜觀三個問題，根本原因都在于制度設(shè)計上的激勵不相容或曰利益相左。事實證明，在這種情況下，通過規(guī)制和監(jiān)管的“大棒”壓企業(yè)就范的效果較差。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，盡量通過“胡蘿卜”引導(dǎo)調(diào)動企業(yè)的積極性。這樣既可以有效降低改革難度和成本，也可以減少不必要的監(jiān)管。

所謂“活”，就是要放手讓市場、企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場很少是政府自上而下設(shè)計出來的，而是自下而上發(fā)展起來的!除實現(xiàn)中國天然氣行業(yè)中游改革目標(biāo)必須出臺的措施和制度外，其他均可先不預(yù)做限定。要“放水養(yǎng)魚”，給市場和企業(yè)留出巨大的活動空間。實踐反復(fù)證明，只要給予足夠的空間，市場具有強大的生命力和自我發(fā)展能力。美國天然氣市場發(fā)展的成功經(jīng)驗也很好地證明了這一點。

具體改革措施如下：

(一)運銷分離，基礎(chǔ)設(shè)施獨立

要打破現(xiàn)有供氣主體對天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的實際控制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施從現(xiàn)有一體化公司拆分。天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施拆分有很多成功的國際經(jīng)驗，概言之，大體有三種做法。第一種是天然氣管網(wǎng)企業(yè)成為獨立法人并剝離銷售業(yè)務(wù)，僅負責(zé)運輸。上下游公司仍可擁有該管網(wǎng)公司股權(quán)甚至控股權(quán)即控制權(quán)。管網(wǎng)企業(yè)按照監(jiān)管規(guī)則獨立運營，不得有關(guān)聯(lián)交易。這種模式以美國為代表，須依賴強力監(jiān)管。第二種是天然氣管網(wǎng)企業(yè)成為獨立法人并僅負責(zé)運輸。上下游公司可以擁有管網(wǎng)公司股權(quán)，但控制權(quán)嚴(yán)格受限甚至沒有控制權(quán)。這種模式以歐盟ISO(Independent System Operator)模式為代表。第三種是上下游公司剝離天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)，不擁有管網(wǎng)企業(yè)任何股權(quán)。管網(wǎng)公司成為獨立法人并僅負責(zé)運輸，也不持有上下游公司股權(quán)。這種模式以英國為代表。當(dāng)然，現(xiàn)實中存在不同模式間的過渡形式。

根據(jù)國情，筆者認(rèn)為，中國應(yīng)保留一體化公司對基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，但是，控制權(quán)完全獨立，即采取類似歐盟ISO模式來拆分。主要有兩個方面原因。一方面，中國主干管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施基本由中石油、中石化、中海油(簡稱三家石油公司)擁有。這些設(shè)施特別是主干管網(wǎng)，已經(jīng)成為三家石油公司當(dāng)前的穩(wěn)定收入來源。所有權(quán)拆分將造成三家石油公司的重大損失，影響行業(yè)穩(wěn)定，改革阻力較大。此外，目前不少天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已上市，股東較多、成分復(fù)雜，部分為境外股東。所有權(quán)拆分也面臨一定財務(wù)和法律風(fēng)險。另一方面，如果采取美國模式，即三家石油公司仍對管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施擁有控制權(quán)，則因中國監(jiān)管力量相對薄弱、法治意識較差，難以真正實現(xiàn)第三方公平開放。中國這幾年的實踐已證明了這一點。

具體怎么實施呢?有不少人認(rèn)為，理論上而言，天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施為自然壟斷行業(yè)。因此，應(yīng)該將三家石油公司管網(wǎng)等資產(chǎn)整合，成立一家管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施公司。這樣可以更好地實現(xiàn)規(guī)模效益、降低單位成本，也有利于第三方公平開放等改革目標(biāo)的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識似是而非。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施特別是天然氣管道在某種意義上具有自然壟斷的屬性。但是，對這種自然壟斷具體應(yīng)該怎么理解呢?這個問題不認(rèn)識清楚，容易造成偏差，“失之毫厘，謬以千里”。筆者認(rèn)為，從一點A到另一點B的天然氣管道(簡稱管道AB)是自然壟斷的。如果已經(jīng)建立了一條管道AB并且輸量足夠，則再建設(shè)一條管道AB就是不經(jīng)濟和不必要的。建設(shè)從C點到D點的天然氣管道(簡稱管道CD)也是同樣的道理。但是，這是不是說管道AB和管道CD應(yīng)該由同一個公司建設(shè)和運營呢?顯然不是的!理論上而言，管道AB和管道CD由一家公司建設(shè)運營顯然并不一定比分別由兩家公司建設(shè)運營更經(jīng)濟。因為這主要取決于這幾家公司的成本控制和管理水平。常識告訴我們，競爭是有利于提升管理水平、降低成本的?；蛘邠Q一種思路。偉大的經(jīng)濟學(xué)家科斯告訴我們，企業(yè)規(guī)模的邊界在邊際內(nèi)部交易(管理)成本等于外部市場交易成本的那個點。假設(shè)管道AB公司和管道CD公司合并。該過程增加的內(nèi)部交易成本不一定比兩公司通過市場化方式合作的外部交易成本低。合并不一定會降低總交易成本，也就是說不一定能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

當(dāng)然，如果管道AB很短，則該公司繼續(xù)建設(shè)管道BC理論上是可能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟并降低單位成本的。但是，當(dāng)該公司的管道里程數(shù)達到一定規(guī)模如3000公里，則繼續(xù)修建管道的規(guī)模優(yōu)勢可能就相對不明顯了。而隨著規(guī)模增大，其內(nèi)部管理成本增加的規(guī)模劣勢則日益突出。所以，管道的規(guī)模經(jīng)濟也是在一定規(guī)模內(nèi)而言的。中國國土面積大，足以容納多家管道公司，并各自實現(xiàn)其規(guī)模經(jīng)濟。

有關(guān)實踐也證明了這一點。管網(wǎng)競爭更充分、經(jīng)濟性和公平開放較好的美國是多家管網(wǎng)公司，管網(wǎng)無競爭、經(jīng)濟性和公平開放較差的歐洲多國則是一家管網(wǎng)公司。以美國為例，其國內(nèi)約49萬公里的跨州(35萬公里)和州內(nèi)(14萬公里)天然氣主干管道由210個管道系統(tǒng)組成，分別由約90個州際和70個州內(nèi)管道公司建設(shè)和運營。平均下來，每個公司運營約1.3個管道系統(tǒng)、管道長度約3100公里。雖然美國天然氣管道主體很多，每個主體平均運營里程數(shù)也不太長，但其長輸管道管輸費僅0.1-0.3元/方.千公里，與中國大體相當(dāng)?？傮w而言，其州內(nèi)管道管輸費則顯然比中國省級管網(wǎng)便宜?？紤]人民幣對美元的匯率，美國的管輸費實際上就更便宜。且由于競爭的存在，美國在管網(wǎng)建設(shè)和第三方公平開放等方面做的也比中國好。美國國土面積和中國相當(dāng)，天然氣生產(chǎn)、消費規(guī)模也在同一個數(shù)量級。他們的實踐和經(jīng)驗對中國天然氣行業(yè)具有較大參考和借鑒意義。

綜上可見，無論從理論還是實踐而言，成立一家公司并不像有些人所認(rèn)為的有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、降低成本，也不一定有利于實現(xiàn)公平開放、安全穩(wěn)定供氣的改革目標(biāo)。

相反，僅成立一家公司的弊端則較為明顯。一是一家公司不利于吸引更多主體開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。假設(shè)真的成立一家公司，如該公司未來對國家規(guī)劃應(yīng)建的管網(wǎng)沒有建設(shè)積極性該怎么辦呢?如果政府逼這家管網(wǎng)公司建，很可能須滿足其所提的條件，容易提高建設(shè)運營成本。如果引入其他主體建，何不一開始就成立多家呢?二是一家公司容易獨大并利用壟斷地位獲益，不利于監(jiān)管。成立一家公司后，因為沒有競爭和對比，信息也不對稱，該公司有沖動去利用這種有利條件隱瞞利潤并做大總成本，以獲取更大利益。監(jiān)管機構(gòu)屆時將難以核實其真實成本。競爭的缺乏也易造成公司運營管理的低效。三是成立一家公司將面臨三家石油公司原有資產(chǎn)估值整合等問題，操作較為復(fù)雜，時間較長。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)成立多家天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公司。具體而言，可將三家石油公司各自的基礎(chǔ)設(shè)施運營管理和維護隊伍分別獨立，成立三家隸屬于國資委的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公司，僅負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施運營管理和建設(shè)維護，不得銷售，也不擁有上下游公司股權(quán)。公司基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所有權(quán)及相關(guān)收益仍分屬三家石油公司，但人、財、物及運營管理、建設(shè)維護完全獨立。這種拆分相對簡單、可操作性強。

剝離銷售業(yè)務(wù)后，三家基礎(chǔ)設(shè)施公司惟一的收入來源就是管輸或LNG接收等服務(wù)收費。他們將有積極性吸引盡可能多的第三方使用其基礎(chǔ)設(shè)施。這就在某種程度上自動實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開放。利益也會驅(qū)使三家公司做好互聯(lián)互通，因為這樣基礎(chǔ)設(shè)施能更充分利用，能掙更多的錢。三家公司成立后，也要允許其他合格主體建設(shè)國家主干管道，形成更充分的競爭。

省級管網(wǎng)也應(yīng)該參照國家主干管網(wǎng)的改革思路，實施管網(wǎng)拆分和運銷分離改革，實現(xiàn)向第三方公平開放。各省可根據(jù)實際情況自主決策成立一家還是多家管網(wǎng)公司。

此外，天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施占用國有土地等公共資源，應(yīng)該由國家、省、城市統(tǒng)一規(guī)劃、核準(zhǔn)，避免重復(fù)建設(shè)。但是，建設(shè)主體要實現(xiàn)多元化。國家、省、城市政府部門對有資質(zhì)的主體要一視同仁，可通過招標(biāo)等競爭性方式進行選擇，降低建設(shè)運營成本。對于企業(yè)提出建設(shè)的規(guī)劃外基礎(chǔ)設(shè)施，須認(rèn)真論證，必要時調(diào)整規(guī)劃。

當(dāng)然，全國層面的改革涉及面較廣，需要一定時間方能出臺并實施。因為LNG接收站及東部沿海省級天然氣管網(wǎng)接入需求相對較多也較為迫切，可抓緊研究并在東部沿海省份如浙江、廣東等先行開展LNG接收站、天然氣管網(wǎng)拆分和公平開放改革試點，以便通過實踐總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為更好地出臺并實施總體改革方案做準(zhǔn)備。

(二)減少輸配層級，加強成本監(jiān)審

理論上來說，輸配氣環(huán)節(jié)各一層即可，一層從氣源點輸氣到城市門站，一層從城市門站配氣到終端用戶。中國幅員遼闊，有些區(qū)域成立管網(wǎng)公司如省級管網(wǎng)公司也有一定的合理性。與中國幅員相當(dāng)?shù)拿绹图扔兄蓦H管道公司，也有州內(nèi)管道公司。

國家層面應(yīng)出臺意見，指導(dǎo)各省減少管輸層級。應(yīng)該將目前省及省以下各級輸氣管網(wǎng)進行整合，成立一級公司，負責(zé)國家主干管網(wǎng)以下的輸氣。也應(yīng)鼓勵國家主干管網(wǎng)公司以市場化方式整合區(qū)域(省級)管網(wǎng)公司資產(chǎn)，直接面向配氣管網(wǎng)。未來中國應(yīng)該建成兩到三級為主的天然氣輸配管網(wǎng)系統(tǒng)。

同時，要理順天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所繳稅費在中央和地方及地方間的分配，建立利益分享機制，使管網(wǎng)經(jīng)過的省、市、縣均能合理享有相關(guān)稅賦。這既有利于減少管網(wǎng)整合阻力，也有利于未來管網(wǎng)建設(shè)。

對于城市配氣管網(wǎng)，也要打破壟斷，先實現(xiàn)大用戶直供。也應(yīng)及時開展配氣、售氣分離改革試點，探索城市配氣管網(wǎng)向第三方公平開放的可行性。

于此同時，要加強輸配氣環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審，嚴(yán)格核定成本?？刹扇⌒袠I(yè)對標(biāo)等方式，促進競爭、提高效率，防止管網(wǎng)公司成本虛高。同時也要做好機制設(shè)計，使管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施利用率越高的公司收益也越高，以激勵基礎(chǔ)設(shè)施的充分利用?？山梃b英國等經(jīng)驗，成本及總收入5年或更久核定一次。在同一核定期內(nèi)，管網(wǎng)公司有動力降低成本以增加利潤。一個核定期后應(yīng)根據(jù)已降低的成本重新核定總收入。這樣可以有效防止成本虛高，乃至降低成本。同時，也要給予合理回報，確保各主體有投資天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。

(三)放開儲氣調(diào)峰氣價

應(yīng)取消將儲氣庫建設(shè)運營納入管道成本的政策，轉(zhuǎn)而通過放開儲氣調(diào)峰氣價促進相關(guān)設(shè)施建設(shè)。儲氣調(diào)峰設(shè)施說到底是為了保障下游用戶的用氣安全，最終應(yīng)由下游用戶承擔(dān)建設(shè)運營費用。放開儲氣調(diào)峰氣價可將相關(guān)費用傳導(dǎo)給下游用戶，各類市場主體就有積極性建設(shè)運營儲氣調(diào)峰設(shè)施。充分的競爭也將使市場找到保障天然氣供應(yīng)最有效的方式。同時，要繼續(xù)完善各市場主體儲氣調(diào)峰責(zé)任的有關(guān)規(guī)定。

天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革不是孤立的。它是天然氣體制改革的重要組成部分。中游改革的推進可直接打通行業(yè)上下游，有效化解“中梗阻”，有利于上下游領(lǐng)域的競爭和改革。下游氣價改革和上游勘探開發(fā)領(lǐng)域改革也將有利于吸引更多主體進入天然氣行業(yè)，促進中游建設(shè)和競爭。

天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革也不是一蹴而就的。多國的實踐告訴我們，改革從開始到完成往往需要10年甚至更長時間。這需要我們付出耐心和智慧。改革過程中，老問題會在一段時間和部分區(qū)域內(nèi)繼續(xù)存在，新公司和原母公司關(guān)聯(lián)交易等新問題也可能出現(xiàn)。這需要我們堅定市場化改革的決心，通過進一步改革予以解決。